Gestión y Evaluación de Proyectos Sociales: una teoría en desarrollo.
Horacio Micucci
"Hay más cosas en el cielo y la tierra, Horacio, que las que sospecha tu filosofía." Hamlet. Williams Shakespeare.
Los programas y proyectos son la concreción práctica de las políticas sociales. La formulación de los programas sociales y su evaluación son dos aspectos centrales en su gestión, en el sentido más amplio.
Existe una “Secuencia: Política Social, Programa y Proyecto (como componente parcial del anterior), Formulación de ambos y su Gestión y Evaluación”. (1)
Un proyecto de política ambiental, por ejemplo, debiera ser parte de la política social de un Estado: la protección y, más aún, el desarrollo ambiental que sea parte de un modelo nacional que incluya un desarrollo agroindustrial sostenible, es decir, aquel que en sus esferas de producción, distribución, consumo y disposición de desechos no afecte al ambiente y tampoco a las personas que viven en él, respetando sus costumbres, su entorno y mejorándolos, con su participación decisoria. Es frecuente, sobre todo en nuestros países latinoamericanos, la carencia total o parcial de dichos modelos y programas. A modo de ejemplo: un programa de protección y mejora ambiental, debiera necesariamente incluir un proyecto de gestión de residuos sólidos urbanos, como traducción operacional de la política social. A su vez, este proyecto debiera tener un subproyecto: la gestión de Residuos de Establecimientos de Salud. Esa Gestión debiera ser Evaluada.
Siguiendo con el ejemplo, hay tres temas fundamentales en un Proyecto de Gestión de Residuos de Establecimientos de Salud: el tipo de Gestión que se encare, su Evaluación y su relación con la Bioseguridad.
Dos visiones de Evaluación.
En la Evaluación de toda gestión, hay aspectos básicos a considerar.
La Evaluación es un proceso sistemático de hacer preguntas sobre el mérito y la relevancia de determinado asunto, propuesta o programa y debe permitir comprender:
a) qué contribuye para el éxito de los programas, proyectos y servicios,
b) qué elementos posibilitan el alcance de los objetivos
c) qué elementos ponen límites a ellos.
La Evaluación acompaña al desarrollo de una propuesta y subsidia la corrección de rumbos y la reorientación de estrategias de acción. Evaluar quiere decir, en sentido amplio, juzgar, estimar, medir, clasificar y analizar críticamente. Técnicamente, estos procesos son efectuados con procedimientos sistemáticos. (2)
Pero, recorriendo distintas definiciones del significado de Evaluación, surge que hay distintas maneras de concebirla. Y las distintas maneras de realizar una evaluación provienen de distintas concepciones de la misma.
A manera de esquema es posible tipificar dos grandes concepciones en el ámbito de la evaluación (3):
1. Visión normativa, también llamada clásica o positivista.
2. Visión social-comprensiva, naturalista o investigación evaluativa.(4)
Con el objeto de efectuar posteriormente una comparación para destacar los elementos comunes y discordantes que se presentan y que, en la práctica, luego influyen en la forma y conclusiones de las evaluaciones que se realizan, es útil considerar a exponentes de las dos visiones mencionadas.
Una definición correspondiente a la visión normativa es la siguiente de H. Pabon (5):
“Es la sistemática para medir un fenómeno o el desempeño de un proceso, comparar el resultado obtenido con los criterios establecidos y hacer un análisis crítico, considerando la magnitud de la dirección de la diferencia”.
Una concepción distinta muestra la siguiente definición de Silva y Brandão (6):
“Entendemos a la evaluación como la elaboración, la negociación, la aplicación de criterios explícitos de análisis, en un ejercicio metodológico cuidadoso y preciso, con vistas a conocer, medir, determinar y juzgar el contexto, el mérito, el valor o el estado de un determinado objeto, con el fin de estimular y facilitar procesos de aprendizaje y de desarrollo de personas y de organizaciones.”
En la primera definición, correspondiente a una visión clásica, se pone el énfasis en las acciones de medir, comparar, analizar y diferenciar. Es de destacar que aquí lo dominante es que aparece una actividad sin sujetos, sin personas reales con visiones propias y contextos particulares.
En la segunda definición, se enfatizan acciones como elaborar, negociar, usar criterios explícitos, efectuar procesos de aprendizaje y de desarrollo de personas y de organizaciones.(4)
En común, en ambas visiones, hay elementos fundamentales en los cuales hay consenso: la evaluación consiste en juzgar y asignar un valor a algo. Hay coincidencia en dar importancia a la medición, comparación y calificación del objeto o proceso estudiado. (3)
Sin embargo, en la segunda definición de Silva y Brandão, correspondiente a una visión social comprensiva, naturalista o de investigación evaluativa, la aparición de nuevas acciones implica que el proceso observado incluye sujetos con opiniones o conceptos propios, más o menos fundados.
La investigación evaluativa, al decir de Contandriopoulos y colaboradores (2), además, “pretende analizar la pertinencia, los fundamentos teóricos, la productividad, los efectos y el rendimiento de una intervención, así como las relaciones existentes entre la intervención y el contexto en el cual se sitúa”.
Esta concepción, que descubre al sujeto en el proceso evaluado, no se limita a una visión restringida a la Evaluación, sino que se extiende transversalmente a todo el proceso enunciado más arriba como “Secuencia: Política Social, Programa y Proyecto (como componente parcial del anterior), Formulación de ambos y su Gestión y Evaluación”.
Dos visiones en Planificación y Gestión.
Hasta en la Planificación de un Programa puede haber una visión normativa que actúa operando con personas como si fueran objetos sin espacio geográfico y social y sin tiempo y sin opiniones propias, y otra visión opuesta, que reconoce que interacciona con sujetos que tienen voluntad y criterios personales (acertados o no), tanto entre los que son efectores de los programas como entre los que son objetivos del mismo. (7,8)
En gestión, no otra cosa implica la pregunta que se formula Sousa Campos (9): “¿y si la gestión y la planificación asumieran, explícitamente como tarea, trabajar no sólo en la producción de cosas, sino además en la constitución de personas y de colectivos organizados?”.
Es más, aún entre aquellos que contemplan al sujeto pensante en evaluaciones de Programas y Proyectos de Salud en Argentina, se pueden observar matices, ya que algunos se limitan a la acción de “convencer” a los sujetos participantes, abordándolos con un esquema dado previamente como único e inmodificable, y otros van más allá, entendiendo que negociación implica escuchar otra versión y estar dispuesto a efectuar modificaciones necesarias a los esquemas previamente planteados, si estas fueran justas, oportunas y adecuadas.
Considerar al sujeto supone entender que se trata, en todos los pasos, de actividades que realizan seres humanos y que, precisamente, el Homo sapiens es el único ser viviente que integra sociedades con modos de producción, superestructuras socio-políticas-culturales y formaciones económico-sociales. La Planificación, la Programación, la Gestión y su Evaluación son actividades sociales en los que no cabe una visión que no integre a un sujeto con voluntad propia que vive y actúa en un tiempo, lugar geográfico y lugar social determinados. (10)
Tipologías de la Evaluación.
Respecto a la tipología de las Evaluaciones (3), se las ha clasificado en:
1. Ex Ante: Cuyo propósito es determinar la viabilidad técnica de la implementación de un determinado proyecto.
2. Intermedia o de proceso: Cuyo propósito es introducir modificaciones al proyecto en función de los cambios producidos a partir del proyecto inicial.
3. Ex Post: Cuyo fin es la estimación del margen del logro o fracaso de los objetivos planteados en el proyecto inicial.
4. De Impacto: Cuyo fin es cuantificar los cambios o efectos observados a través de la implementación del proyecto.
En base a lo anterior, una visión amplia y avanzada de la Evaluación, será la de los que consideran a la misma “no como un evento aislado y sí un proceso, en el cual se integran evaluadores y evaluados en búsqueda del compromiso y del perfeccionamiento de los individuos, grupos, programas e instituciones”. (4)
Distintos criterios, distintas prácticas.
Como se ve hay una variedad de criterios y opiniones que alejan cada vez más estas cuestiones de visiones unilaterales, mecanicistas, que olvidan el contexto social y el componente humano de estos Programas, Proyectos y su Gestión y Evaluación. Muchas “verdades absolutas” con las cuales se encaran estos temas pronto se desmoronan ante la terca realidad.
Si nos detenemos, por ejemplo, en un caso particular de Programa social como podría ser el manejo de Residuos de Establecimientos de Salud, hay una gran variabilidad en los distintos países respecto, incluso, a su normativa y clasificación. Baste decir que en Argentina su denominación es heterogénea en legislaciones federales, provinciales y municipales. Mientras que en algunos casos se agrupan juntos a los Residuos de Establecimientos de Salud cuya patogenicidad proviene de su composición química con los que son patogénicos por sus características biológicas, en otras legislaciones y normativas se separa los de tipo biopatogénico de los químicos peligrosos. (11, 12, 13, 14). A tal punto que, aún dentro del mismo país, lo que es legal en una jurisdicción no lo es en otra adyacente.
Por ejemplo, en la Gestión de Residuos de Establecimientos de Salud existen dos modelos básicos (15):
1. Gestión Clásica. Donde los residuos son igualados en su peligrosidad y eliminados como tal, sin discriminar respecto a sus diferencias
2. Gestión Avanzada. Más compleja pero de menor generación de residuos posteriores al tratamiento, que discrimina respecto a su eventual peligrosidad y los integra en la línea de flujo con el resto de los residuos sólidos urbanos de peligrosidad análoga.
¿Bioseguridad normativa o social comprensiva?
Esta Gestión de Residuos de Establecimientos de Salud varía también según la concepción de la Bioseguridad que se adopte. Hay visiones normativas, formalistas, centradas en la obligación de cumplir normas. Pero también hay visiones centradas en sus características de derecho:
a) a condiciones de trabajo adecuadas o
b) a una atención sanitaria no contaminante a las personas y al ambiente. Cuando decimos que no contaminen a las personas, nos referimos no sólo al habitante del entorno sino, también, al paciente, es decir, una visión “ambientalista” de la infección intra hospitalaria.
Esta última concepción es eminentemente preventiva. Para ella la bioseguridad es epidemiología del accidente en el manejo de material biológico, entendida como el análisis de los accidentes e incidentes (accidentes sin lesiones físicas o síquicas) ocurridos, observando su distribución entre grupos o clases sociales, para descubrir las razones de dicha distribución y promover medidas que permitan evitarlos o paliar sus consecuencias. Aquí las acciones se centran en su aceptación conciente y crítica por parte de las personas en riesgo, destacando su carácter de sujetos a los que se les respeta su poder de decisión. Es decir, vuelven a enfrentarse dos enfoques:
a) el normativo que opera con personas como si fueran cosas y
b) el naturalista o social comprensivo, que integra al sujeto conciente, con voluntad propia, que defiende las normas para protegerse y para proteger.
En la primera, la disciplina es fruto de la sanción. En la segunda es fruto de conciencia del derecho y su defensa. Es disciplina conciente.(16)
Como consecuencia de lo anterior, en la última visión, surge una concepción de la bioseguridad como triple derecho: de los trabajadores que operan material biológico (trabajadores de la salud y otros), de los pacientes de establecimientos de salud y de los habitantes que rodean al mismo.
Como se ve, aún en estos temas áridos, se cumple aquella frase de Johann Wolfgang von Goethe: "Toda teoría es gris, querido amigo, y verde es el dorado árbol de la vida.".
Referencias bibliográficas:
1. Cohen E. Evaluación de programas sociales. [en línea]. CEPAL. Serie Lecturas Nº 13. 1994. [fecha de acceso 20 de febrero de 2012]. URL disponible http://201.147.150.252:8080/jspui/bitstream/123456789/1266/1/doc.pdf.
2. Contandriopoulos AP, Champagne f, Denis JL, Pineault I, Hartz ZMA. Avaliação em saúde: dos modelos conceitauais a práticas da implantação de programas. Río de Janeiro: Fiocruz; 1997. p. 29-47.
3. Valdez M. Evaluación de proyectos sociales. Definiciones y tipologías. [en línea]. LIATAOE; 2007. [fecha de acceso: 16 de febrero de 2012]. URL disponible en: http://liataoe.files.wordpress.com/2007/11/evaluacion_proyectos_sociales2.pdf .
4. Minayo MC, Gonçalves de Assis S y Ramos de Souza E. Evaluación por triangulación de métodos. Buenos Aires: Lugar Editorial; 2003. p. 13, 17-28.
5. Pabon H. Evaluación de servicios de salud. Cali: XYZ Editora; 1985. p.37.
6. Silva RS, Brandão D. Construção da capacidade avaliativa em organizações da sociedade civil. San Pablo: Instituto Fontes, 2003. p. 2.
7. Testa M. Pensar en salud. Buenos Aires: Lugar Editorial; 1998. p.11-20.
8. Testa M. El sujeto en la era de la globalización. [en línea]. Ponencia presentada en las 1ª Jornadas Críticas sobre Globalización. Las Palmas de Gran Canaria. Noviembre 2002. [fecha de acceso 20 de febrero de 2012]. URL disponible en:. http://www.planificacionsanitaria.com/ponencias/Globalizacin_MarioTesta.pdf .
9. Sousa Campos GW. Método Paideia: Análisis y co-gestión de colectivos. Buenos Aires: Lugar Editorial; 2009. p. 11.
10. Micucci HA. ¿Inspección para sancionar o investigación evaluativa?. Otra concepción para evaluar Instituciones y Programas de Salud. [en línea]. Periódico FABA Informa. Órgano de la Federación Bioquímica de la Pcia. de Bs. As. Nº 428. 2008. [fecha de acceso: 20 de febrero de 2012]. URL disponible en: http://www.faba.org.ar/fabainforma/428/FBA05.htm .
11. Micucci HA. Salud y Seguridad Laboral: Bioseguridad. Prevención de incendios y accidentes eléctricos. Seguridad química. Residuos Biopatogénicos. En: Fernández Espina C, Mazziotta D. Gestión de la calidad en el laboratorio clínico. Buenos Aires: Editorial Médica Panamericana; 2005.
12. Micucci HA. Residuos de Establecimientos de Salud. En: Basualdo JA, Coto C, de Torres R. Microbiología biomédica. Bacteriología-Micología-Virología-Parasitología-Inmunología. Segunda Edición. Buenos Aires: Editorial Atlante; 2006.
13. Ambrosio A, Riera L, Calderón G y Micucci HA. Procedimientos de seguridad en el manejo de material biológico. Instituto Nacional de Enfermedades Virales Humanas-Fundación Bioquímica Argentina. La Plata: Acta Bioquímica Clínica Latinoamericana. Suplemento 1;2001.
14. Munitis MC, Micucci HA. Sugerencias para una legislación especial para los pequeños generadores de Residuos de Establecimientos de Salud. Acta Bioquím Clín Latinoam. 2000;34(2): 209-230.
15. Micucci HA. Residuos biopatogénicos: un problema de gestión. En En: Cacchione R, Durlach R y Larghi O. Temas de Zoonosis II. Buenos Aires: Edición Asociación Argentina de Zoonosis; 2004.
16. Micucci HA. Bioseguridad como epidemiología del accidente y las condiciones de trabajo como causas del Buenos Aires
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